Flächenverbrauch in Baden-Württemberg
 
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Flächenverbrauch in Baden-Württemberg

 

Handelbare Flächenzertifikate — Lernen vom Emissionshandel

Bernward Janzing im "Jahrbuch Ökologie 2007"

Der Nachhaltigkeitsbeirat der baden-württembergischen Landesregierung will den Landschaftsverbrauch auf marktwirtschaftliche Weise eindämmen. Die Idee der Wissenschaftler: Flächenfraß soll einen Preis bekommen. Um das zu erreichen, soll das Land künftig den jährlichen Flächenverbrauch gesetzlich limitieren und jeder Kommune ein entsprechendes Kontingent an Baufläche zuteilen (Flächenzertifikate). Gemeinden, die dieses nicht ausschöpfen, können ihre Zertifikate verkaufen und so zusätzliche Einnahmen generieren. Umgekehrt müssen Kommunen Zertifikate zukaufen, wenn sie mehr unverbrauchte Fläche verbauen wollen, als ihnen zugeteilt wurde:

Jeder hat die Zahlen schon gehört, das Phänomen ist altbekannt:
Immer größere Teile unseres Landes verschwinden unter Beton und Asphalt. In Baden-Württemberg zum Beispiel, dem Land der „Häuslebauer" und der Autoindustrie, hat sich die Fläche, die durch Siedlung und Verkehr verbaut ist, in den letzten 100 Jahren in etwa ver-
vierfacht: von 3,3 Prozent im Jahr 1900 auf heute 14 Prozent der Landesfläche. Bei fortschreitendem Trend wäre man im Jahr 2025 bei rund 16 Prozent angelangt. 350 000 Hektar Naturlandschaft wurden in den vergangenen 100 Jahren Opfer eines Lebensstils, der auf Flächenverbrauch kaum Rücksicht nimmt. Täglich nimmt die Siedlungs- und Verkehrsfläche in Baden-Württemberg weiter zu, das Zubetonieren geht ungebremst weiter.

„Diese Entwicklung ist nicht nachhaltig, da Fläche knapp ist und zukünftige Generationen in Ihren Entwicklungsmöglichkeiten eingeschränkt werden", urteilt daher der Nachhaltigkeitsbeirat der baden-württembergischen Landesregierung, ein hochkarätig besetztes Wissenschaftlergremium. Durch den Flächenverbrauch gehen zunehmend wertvolle Flächen unwiederbringlich verloren, die für den Arten- und Biotopschutz und zukünftig für die Ernährung wichtig sind.
Verantwortlich für den ungehemmten Flächenfraß, so heißt es von Seiten der Wissenschaftler, seien vor allem vier Faktoren:

ein fehlendes Problembewusstsein in der Bevölkerung und der politischen Führung;
ein flächenzehrender Lebensstil;
ökonomische Fehlanreize sowie
Defizite im geltenden Planungsrecht.


Doch die Wissenschaftler verurteilen nicht nur den Status quo, sie haben auch einen innovati ven Lösungsansatz entwickelt: Handelbare Flächenzertifikate sollen künftig den Landschafts-verbrauch bremsen. In einem Sondergutachten „Neue Wege zu einem nachhaltigen Flächenmanagement in Baden-Württemberg" haben sie Ihre Idee konkretisiert.
Vorbild ist dabei der seit Anfang 2005 in Europa eingeführte Handel mit Kohlendioxyd-Emissions-Zertifikaten im Rahmen des Kyoto-Protokolls. Hintergrund ist in beiden Fällen die einfache ökonomische Erkenntnis, dass ein Handel mit „Umweltgütern" jeweils dort
den Umweltverbrauch mindert, wo dies am günstigsten möglich ist.
Für den Flächenverbrauch formuliert: Zusätzliche Flächen werden künftig dort genutzt, wo der Nutzen des Eingriffs am größten ist.
Auf solche ökonomischen Mechanismen setzt man aufgrund der Erkenntnis, dass das im baden-württembergischen Landesumweltplan formulierte Ziel einer deutlichen Reduzierung des Flächenverbrauchs mit den Bestehenden Instrumenten des Planungsrechts allein nicht erreicht werden kann. „Der Knappheit der Fläche wird durch hoheitliche Planungsvorgaben nicht adäquat Rechnung getragen." Aus diesem Grund müsse die Landesregierung „neue Wege einschlagen, wenn sie eine Trendumkehr einleiten will", sagt der Vorsitzender des Nachhaltigkeitsbeirats, Ingenieur Peter Fritz vom Forschungszentrum Karlsruhe.

„Flächenfraß bis 2020 auf ein Viertel reduzieren "

Der an der Universität Stuttgart angesiedelte, mit neun Umweltwissenschaftlern besetzte Beirat hat seinen Vorschlag für ein System handelbarer Flächenzertifikate inzwischen präzisiert. Ausgangspunkt ist der Status quo: In Baden-Württemberg wurden in den vergangenen Jahren täglich 10 bis 12 Hektar Landschaft zerstört - für Straßen, Gewerbe" und Wohngebiete. Diesen Flächenverbrauch wollen die Wissenschaftler kurzfristig auf acht Hektar täglich reduziert sehen; ab 2010 sollen es noch sechs Hektar sein, ab 2015 vier und ab 2020 drei Hektar.
Um diese Ziele zu erreichen, soll die Landesregierung alljährlich Flächenzertifikate in exakt jener Menge ausgeben, die dem anvisierten Ziel entspricht. Jede Kommune erhält dann — proportional zu ihrer Einwohnerzahl oder nach anderen definierten Kriterien — ein ent-
sprechendes Kontingent an Zertifikaten kostenlos zugeteilt. Gemeinden, die mehr Flächen asphaltieren oder betonieren wollen, als ihnen zugeteilt wurde, müssen anderen Gemeinden entsprechende Mengen an Zertifikaten abkaufen. Kommunen, die auf zusätzliche Flächen ausweisung verzichten, werden durch die Möglichkeit des Handels mit Zertifikaten finanziell belohnt. Umweltverbrauch wird damit ökonomisch zu einem knappen Gut.
Dessen Preis bildet sich am Markt aus Angebot und Nachfrage.
Da die Summe an Zertifikaten landesweit limitiert ist, bleibt garantiert, dass die Umweltziele des Landes präzise eingehalten werden; so hätten die Flächenzertifikate den Vorteil der ökologischen Trefisicherheit. „Handelbare Flächenzertifikate können eine spürbare Verringe rung der Flächeninanspruchnahme garantieren", sagt Christian Leon, Geschäftsführer des Nachhaltigkeitsbeirats - wobei die Betonung hier auf „garantieren" hegt. Anzumerken ist allerdings, dass die Zertifikate als Ergänzung, nicht als Ersatz für bereits bestehende Instrumente verstanden werden.
Die Zertifikate, so bilanziert der Beirat, beeinflussen das Flächenausweisungsverhalten der Kommunen, indem bestehende Bauflächen und Brachen intensiver genutzt und weniger Neubauflächen ausgewiesen werden. Gegenüber dem geltenden Umwelt- und Planungs-
recht eröffne das Instrument den Kommunen „deutlich größere Spielräume und eine höhere Flexibilität". Denn Gemeinden, die auf die Ausweisung neuer Bauflächen verzichten, können damit durch Verkauf von Zertifikaten Einnahmen generieren. Dass dieses Instrument verfassungsrechtlich zulässig und durch die Gesetzgebungskompetenz des Landes gedeckt ist, ist aus Sicht der Wissenschaftler unstrittig. Insbesondere weil das Konzept die kommunale Planungshoheit nicht in Frage stellt.
Mit den heutigen Instrumenten der Raumplanung steht dem Gesetzgeber zwar bereits ein breites Instrumentarium zur Steuerung der unterschiedlichen Raumnutzungsansprüche zur Verfügung, doch fehlt dem Umwelt- und Planungsrecht die „Steuerungskraft, den
Umfang der in Anspruch genommenen Flächen auch zu regulieren".
Deshalb sei die Einführung alternativer Instrumente unerlässlich. Als ersten Schritt fordert der Beirat eine Art Planspiel auf Landesebene, damit sich Land und Kommunen mit dem neuen Instrument vertraut machen können. Ähnlich hatte man sich in den Jahren vor
2005 an den Handel mit Kohlendioxidzertifikaten herangetastet. Die Wissenschaftler empfehlen der Landesregierung Baden-Württemberg, als Vorreiter und Wegbereiter handelbarer Flächenzertifikate ein solches System in eigener Regie einzuführen. Auf längere Sicht soll das System dann auf Bundesebene eingeführt werden.

In fünf Schritten zum Ziel


Zur Einführung eines Flächenzertifikatssystems sind mehrere Schritte vorgesehen:
1. Zielfestlegung. Eine maximal zulässige Flächenumwandlung pro Zeiteinheit wird für alle zwölf Regionen des Landes gesetzlich verankert. Dies kann über eine Ergänzung des geltenden Landesentwicklungsplans (LEP) geschehen.

2. Festlegung von Ausschlussflächen. Zum Erhalt der biologischen Vielfalt empfiehlt der Beirat, ein Schutzgebietssystem in der Größe von 15 Prozent der Landesfläche aufzubauen. Dazu müssten weitere Flächen unter Schutz gestellt und bestehende Landschaftspflege-programme ausgeweitet werden. Die Ausschlussflächen lassen sich dabei mit den bekannten Planungsinstrumenten definieren. Kriterien sollten der Arten- und Landschaftsschutz, der Hochwasserschutz) das Mikroklima sowie die Ernährungssicherung sein.
Für die Umnutzung von Freiflächen in Siedlungs- und Verkehrsflächen kommen nach Meinung des Nachhaltigkeitsbeirats vorrangig solche Flächen in Frage, die weder besondere landwirtschaftliche oder forstwirtschaftliche Qualitäten aufweisen noch aus anderen Gründen (Hochwasserschutz, Frischluftzufuhr) freigehalten werden müssen.
Der Schutz hochwertiger landwirtschaftlicher Böden und wertvoller Biotope ist dem Beirat ein besonderes Anliegen. Für den Arten- und Biotopschutz hält er es für notwendig, in Baden-Württemberg mehr Flächen als bisher unter Schutz zu stellen.
Da der Bau von Verkehrswegen in den meisten Fällen zu einer weiter fortschreitenden Landschaftszerschneidung führt, sei es erforderlich, die noch vorhandenen unzerschnittenen Flächen zu erhalten,
Ziel- und Grenzwerte zur Begrenzung weiterer Zerschneidung einzuführen und bestehende Zerschneidungen aufzuheben (zum Beispiel durch Rückbau oder Grünbrücken).
Auch bestehende gesetzliche Vorgaben, wie ein Bauverbot auf hochwassergefährdeten Flächen, werden beim Handel mit Flächenzertifikaten unverändert fortbestehen können. Da zu befürchten istdass klimabedingt zukünftig größere Flächen als bisher überschwemmt werden, schlägt der Nachhaltigkeitsbeirat außerdem vor, die Bauverbotsflächen auszuweiten und damit eine weitere Sicherheitsmarge vorzusehen.

3. Zuteilung der Zertifikate. Die Regionalverbände setzen individuelle Höchstmengen für die Gemeinden in ihrer Region fest, ausgehend von der Gesamtmenge an Zertifikaten, die für die betreffende Region zur Verfügung stehen. Regelungen über Zuteilung und Handel werden im Landesplanungsgesetz (LpiG) definiert.
Die Zuteilung kann im einfachsten Fall anhand der Einwohnerzahl geschehen, aber auch aufgrund komplexerer Kriterien. Denkbar sind zum Beispiel Formeln auf Basis der heutigen Anteile der Siedlungs- und Verkehrsfläche oder aufgrund der Arbeitsplatzzahlen der jeweiligen Gemeinde.
Dass solche Vergabekriterien im politischen Prozess auch unter starkem Druck von unterschiedlichen Interessen definierbar sind, haben die Verhandlungen um den „Nationalen Allokationsplan im Emissionshandel" gezeigt. Dort wurden zahlreiche Sonderregeln geschaffen, um individuellen Interessen - die vom Gesetzgeber als berechtigt akzeptiert wurden - gerecht zu werden.
Sind die Zuteilungsmodalitäten geklärt, kann jede Gemeinde im Rahmen bestehender Richtlinien ihre Zertifikate nutzen und entsprechende Baugebiete oder Flächen für Verkehrsachsen ausweisen.

4. Einrichtung einer Flächenbörse. Nun wird es im konkreten Fall Kommunen geben, die — zum Beispiel weil ihre Einwohnerzahl zurückgeht - keinen Bedarf an zusätzlichen Flächen haben oder ihr Kontingent nur teilweise ausschöpfen wollen. Und Gemeinden, die
zur Sicherung ihrer touristischen Attraktivität keine weitere Flächenausweisung vornehmen wollen, haben nun dank der kostenlosen Zuweisung überzählige Zertifikate. Andere Kommunen hingegen können über das zugeteilte Maß hinaus Bedarf an zusätzlichen Nutzflächen haben. Eine entsprechende Börse für diesen Handel sollte nach Vorstellungen des Nachhaltigkeitsbeirats beim Wirtschaftsministerium des Landes eingerichtet werden. Über den Börsenhandel bekommt Flächenverbrauch einen Marktwert, der umso höher ist, je geringer die landesweit ausgewiesenen Hektarzahlen sind und je höher die Nachfrage ist. Verschwenderischer Umgang mit Flächen wird somit zum Kostenfaktor. Viele Kommunen werden also ihren weiteren Flächenverbrauch eindämmen, was dazu führt, dass bestehende Siedlungsbrachen und Baulücken vermehrt genutzt werden.
5. Einführung eines Monitoringsystems. Ein Kontrollsystem muss den tatsächlichen Flächenverbrauch der Gemeinden überwachen und die Einhaltung der Regeln des Handelssystems garantieren.

Landesregierung: „Für ein anderes Instrument entschieden "

Aufgrund der Vorarbeit des Nachhaltigkeitsrats ist das System der Flächenzertifikate konzeptuell bereits weit gediehen. Gleichwohl scheut sich die Landesregierung Baden-Württembergs, den Empfehlungen der von ihr selbst eingesetzten Experten zu folgen. Man habe sich „für ein anderes Instrument entschieden", heißt es lapidar im Umweltministerium - und zwar für eine schlichte Öffentlichkeitskampagne, die Kommunen zum sparsamen Umgang mit Flächen aufruft. Das Wirtschaftsministerium nenne das „Öffentlichkeitsarbeit
mit dem Ziel der Information, Beratung und Bewusstseinsschärfung".
Um dennoch nach außen Aktivität zu demonstrieren, hat die Landesregierung im Oktober 2004 das Aktionsbündnis „Flächen gewinnen in Baden-Württemberg" gegründet, das neben Kommunen auch Umweltverbände, Industrie und Handel einzubinden sucht. Dessen Ziele sind allerdings wenig ambitioniert, verglichen mit denen des Nachhaltigkeitsbeirats. In einer Darstellung des Wirtschaftsministeriums heißt es: „Das Bündnis zielt darauf ab, auf freiwilliger Basis den Konsens für eine verstärkte Innenentwicklung und für mehr Flächen effizienz zu verbreitern, die Rahmenbedingungen für die Innenentwicklung sowie die interkommunale und regionale Zusammenarbeit zu verbessern und in der kommunalen Praxis die möglichen Maßnahmen umzusetzen." Dass mit solchen reichlich unkonkreten Aktionen wirkliche Erfolge zu erzielen sein werden, halten viele Beobachter — und auch der Beirat — für illusorisch.
Dabei wäre ein Umschwenken in der Flächenpolitik dringend notwendig. Denn obwohl das Thema seit Jahren diskutiert wird, ist ein Rückgang des Tempos an Zerstörung nicht erkennbar. „Mit dem Im Umweltplan formulierten und immer wieder bekräftigten Ziel,
den Flächenverbrauch in Baden-Württemberg zu reduzieren, ist die Landesregierung gescheitert", bilanzierten die Grünen im Landtag.
„Die Landesregierung lobt seitenweise ihre bisherigen Leistungen, obwohl der Nachhaltigkeitsbeirat genau diese Maßnahmen als gescheitert ansieht."
Die Aussicht auf bessere und vermehrte Einsichten ist zur Zeit gering.

Literaturhinweis
Nachhaltigkeitsbeirat der Landesregierung Baden- Württemberg (NBBW): Neue Wege w
einem nachhaltigen Flächenmanagement in Baden-Württemberg, Stuttgart 2004.